充分认识北京城市空间结构特征,优化北京城市空间结构,有助于提升北京城市运行效率,实现生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀,加速成为“国际一流的和谐宜居之都”。

多中心、网络化空间结构有助于治理“大城市病”

中央城市工作会议明确指出,城市工作是一个系统工程,城市工作的开展需要尊重城市发展规律,并强调城市空间、规模、产业三大结构的统筹发展。从伦敦、巴黎、东京等国际大都市的发展规律和城市理论可以发现,如同经济增长总是伴随经济结构的升级,城市空间扩张往往也伴随有空间结构的优化和调整,即从单中心扩张向多中心、网络化发展模式的转变。多中心、网络化是一个以有形和虚拟的网络为支撑,具有多中心、多节点的城市空间结构。城市空间的多中心化,通过中心城市职能向外疏散,有效降低聚集不经济,并通过再集中、网络化获取整合效应,实现城市的可持续发展和竞争力提升。

多中心、网络化的空间结构具有其结构优势,既能实现城市的规模经济效益,又能解决单中心集聚所导致的大城市病问题。城市空间的多中心化发展,通过城市中心区职能向外疏散,避免单中心集聚所导致的聚集不经济带来的效率损失,并通过在更大空间尺度获取协同效应,实现城市规模的持续增长和竞争力的提升。多中心化的空间发展可以避免过度集聚带来的城市问题,但也在一定程度上降低聚集经济效益,如空间距离增加带来的交通成本,人口和经济活动的分散不利于面对面的交流和非正式的经济互动等。因此,聚集经济优势的获取必须依靠多中心之间密切的空间联系和群体化发展的外部效应,即必须将多个规模较小的中心整合为多中心一体化的城市网络系统,以此享受更大的聚集经济或外部规模经济效益,如共同分享更大规模的区域劳动市场或商品市场,分享区域基础设施等。

多个中心之间的相互整合有利于形成或发掘彼此间的互补性,通过专业化分工发挥不同区位的比较优势和竞争优势,同时中心之间的互动也有利于创新,从而促进经济增长。另外,多中心、网络化的空间结构可以有效避免人口和经济活动在单一中心的过度集聚及由此造成的城市蔓延问题,有助于保护区域既有的生态格局,形成良好的人地关系。

城市副中心建设有助于多中心、网络化空间结构的形成

北京多中心城市空间结构已初具雏形,但单中心集聚问题依然存在,城市发展仍主要由城市中心大团所主导。制造业迁出后,中心城区(城六区)服务功能持续集中,中心城区服务业就业人口占北京市的80%以上,集聚了全市绝大部分的经济活动。这显示目前北京市的产业空间布局仍然是强中心结构,即由单中心主导,还未形成真正意义上的多中心均衡发展的空间格局。另外,随着居住的郊区化,北京人口已呈现向郊区转移趋势,但受地形和经济发展条件限制,人口扩散主要集中在城市发展新区。城市发展新区已呈现与中心城区连片发展的趋势,如果不能有效抑制中心城区规模的扩张,一些郊区的集聚中心最终将与中心大团融合,而导致城市空间格局仍难打破单中心集聚、中心城外延的发展模式。

在此背景下,北京城市副中心的建设提升到国家战略高度,成为了北京疏解中心城区人口、实现由单中心空间结构向多中心空间结构转变、推动首都空间科学发展,进而解决交通拥挤、环境污染等“大城市病”问题的重要举措。以城市副中心建设实现城市空间结构的优化调整已经成为超大城市的普遍共识,跳出“主中心”实现多中心发展也是世界级都市群的普遍做法。城市副中心的建设一方面可以承载新的人口集聚和产业活动的外迁,有效缓解单中心蔓延而造成的城市运行效率降低问题;另一方面也能通过新的中心地区引导城市有序增长,形成新的发展动力源和增长极,促进城市内部职住平衡的多中心网络化空间格局的形成。

城市副中心形成的溢出效应需加以有序引导

城市副中心是城市核心区以外城市经济流的高效集聚区,是城市新兴服务业的集中分布区,是城市人口和生产要素向外扩散过程中的新节点,是城市空间结构分散化过程中城市核心区的外延部分。在功能内涵上,既是对核心区主要功能的有力补充,又具备自身主导的功能特色;在等级规模上,仅次于城市核心区的综合性城市区域。城市副中心的建设既要承接北京市公共行政功能疏解,又要建立功能完备、品质优良的公共服务体系和宜居宜业环境,以服务行政机构的外迁和吸引外迁就业人口的居住,建设成为集“公共行政、现代商务、文化休闲、医疗教育、生态宜居”于一体的功能完备的现代化、国际化副中心城市。

城市副中心的城市治理是一项重大、复杂的系统工程。在城市副中心管理工作开展过程中,应立足城市副中心的功能定位,高标准规划、高水平建设,注重创业就业与居住功能均衡,创造出比中心城区更加优越的就业环境和生活环境,形成对中心城区的反磁力,构建具有世界眼光、国际标准、中国特色、首都特点,且与北京城市副中心功能定位相匹配的城市治理体系。城市治理过程中需要对关键领域科学规划、统筹安排。

另一方面,城市副中心的建设,将带动通州及其周边地区的发展,尤其对河北省廊坊市北三县(三河、大厂、香河)以及天津市武清区等区域形成溢出效应。同时,为更多地分享到北京城市副中心为本地区带来的直接和间接效益,河北廊坊、天津武清等邻近地区已经开始出现了土地开发、产业扩展、人口迁入等无序或难以管控状态,直接影响到通州能否建设成为国际一流的城市副中心。因此,必须大力加强通州-武清-廊坊三省市交界地区的统一规划、统一政策和统一管控工作。

(作者为北京大学首都发展研究院院长、教授)