党的十九大报告提出,实施乡村振兴战略,培养造就一支懂农业、爱农村、爱农民的“三农”工作队伍;推动城乡义务教育一体化发展,高度重视农村义务教育,努力让每个孩子都能享有公平而有质量的教育。乡村振兴战略的实施,离不开乡村教育的振兴;乡村教育的振兴,关键在人,核心在乡村教师队伍建设。党的十八大以来,我国教育事业全面发展,中西部农村教育明显加强。强国必先重教,重教必须尊师。乡村教师队伍建设是我国当前教育发展的短板,是全面建成小康社会、阻断贫困代际传递、实现教育基本现代化必须予以解决的政策问题。当前,我国乡村教师约330万人,占中小学教师总数的30%左右。受城乡二元体制、自然地理条件、历史差距积累等因素影响,加之粗放的城镇化进程中乡土精英抽离、乡土文化丧失、人口流动加速等原因,乡村教师队伍面临职业吸引力不强、补充渠道不畅、资源配置不足、结构不尽合理、整体素质不高等突出问题,制约了农村教育的持续健康发展。

党的十八以来,我国逐步形成了具有中国特色的乡村教师政策,包括数量配置、质量提升、岗位激励政策等,以中央深改组第十一次会议通过的《乡村教师支持计划(2015-2020年)》为标志,我国基本形成了乡村教师政策体系。然而,乡村教师政策的执行要经过不同层级的政府,并非在理想化的制度环境中按照预期目标顺利实施,这个动态、复杂、难以预测和控制的执行过程,成为乡村教师队伍建设的“政策黑箱”。

根据我国的教育体制,乡村教师主要为义务教育教师,按照义务教育法第七条的规定,“义务教育实行国务院领导,省、自治区、直辖市人民政府统筹规划实施,县级人民政府为主管理的体制。”为此,乡村教师主要采取“中央领导,省级统筹,以县为主”的治理体制机制,中央、省级、县(区)级政府是乡村教师政策执行的关键层级。从乡村教师队伍建设的发展需要出发,分析数量配置、质量提升、岗位激励政策,具体表现为编制、财政、职称、培训政策。编制是人事部门配置乡村教师、财政部门划拨乡村教师经费的基本依据;财政是提供乡村教师工资、津补贴、社会保障的基础条件;职称是乡村教师专业技术水平评价、岗位管理、绩效激励的主要标准;培训是促进乡村教师专业发展、提升乡村教育质量的重要抓手。

着眼长远,制定城镇化进程中教师发展的中长期规划

根据城镇化、尤其是农村发展的现实状况、未来愿景、总体目标以及人口发展趋势、流动走向等,制定并实施教师队伍建设中长期发展战略规划。明确新时期教师队伍建设的战略目标、实施框架、保障制度,建立统筹全局、部门协作、可持续发展的教师队伍建设政策体系。通过10年左右的努力,有重点地培养、储备、建设一支高素养的教师队伍。在规划中,完善教师的配置标准,采用政府购买服务方式解决教师紧缺的问题;切实提高农村教师的工资待遇,明确农村教师任教津贴标准,完善保障体系,不断增强农村教师的职业吸引力;建立和完善教师退出补偿制度、安置制度,形成不合格教师退出机制;加强入职后教育,将农村教师培训纳入农村公共服务制度体系,使培训常规化、本地化,提升农村教师的素养;建立城市、农村教师双向流动制度,形成科学的城乡教师双向交流机制,利用城乡各自优势,提升教师素养。

加强省级统筹,提高能力,切实建设“四有”教师队伍

确立省级政府对区域内教师队伍建设科学规划、培养储备,包括培训的主体地位,实现省域内义务教育师资配置的基本公平。首先,省级政府对省域内城乡教师的规模、层次、结构、质量进行摸底,结合城镇化进程中城镇布局、产业发展以及人口流动的趋势,预测学龄人口变化及不同学段的师资需求,科学制定省域内各阶段、各学科教师队伍发展规划、目标与评估标准。其次,依据教师队伍发展规划做好教师培养储备计划,试行、推行地方师范院校师范生免费政策;对有意愿从教的非师范类专业毕业生进行为期一年的免费师范教育,通过减免大学学费吸引优秀人才在当地长期从教。再次,统筹教师培训工作。依据教师队伍质量水平、培训需求以及发展规划的要求,依托地方师范院校大力开展教师培训;扩大教师尤其是农村教师脱产培训的规模,同时加强置换师范生顶岗实习规模与力度,与教师脱产培训形成良性互动的共赢机制。建立省域内教师队伍发展激励机制和问责制度,健全相应的督导、监测和评估机制。完善教师队伍建设的问责机制,将其作为地方政府主要领导政绩考核的重要指标。

调整管理体制,建立统一规范的教师待遇保障制度

着力改善教师地位待遇,增强教师职业吸引力,吸引优秀人才长期从教。应当根据当前情况,上移统筹主体,大力加强中央和省级政府统筹的力度。确立以中央和省级财政为主体的教师薪资保障制度,把我国以县为主的教师工薪投入管理模式逐步转变为以中央和省级政府为主的投入管理模式,将教师薪资纳入中央和省级地方财政列支、发放与管理之内。对现行的教师绩效工资政策做出调整,明确教师的绩效工资是分配增量部分,而非调整存量部分,增量部分由中央和省级财政按照特定比例承担,学校管理者掌握统筹。中央政府利用中央财政转移支付的经费支持,推动省域教师工资待遇保障经费落实到位。省级行政区政府加大省级财政对经济困难区县的转移支付力度,统筹省域内教师工资水平,缩小省域内不同区县间教师待遇水平差距;探索、试行、推广乡镇教师待遇保障参照基层公务员管理的办法等。调整教师工资结构,提高教师基本工资比例。增加高级职称教师岗位比例,适当降低职级间教师工资差距。依据工作量和实际贡献合理提高班主任、学校管理者交通、通讯、住房津贴,并提供超课时补贴。确保区县政府对教师医疗保险、养老保险、住房公积金配套资金的足额投入,同时加大农村教师周转房建设力度,经费差额由省级政府统筹。

调整编制标准,形成科学合理、灵活的教师定编机制

依据教育教学、管理工作量科学核定城乡教师编制标准,建立教师编制定期核准和省域内动态调整、退出机制等。第一,依据学校规模、班级规模、学科负担、寄宿生管理、后勤服务等科学核定教师的教学、备课、管理、辅导等工作量,据此制定教师编制标准。设立宿舍管理、厨房、安全等后勤编制,或提供专项经费对人员经费予以保障。第二,根据城镇化发展需求,以省为单元统筹教师编制,逐步削减县以下教师编制,有序促使教师编制随学龄人口迁移做出动态调整。第三,以“事业单位人事制度改革”和“教师资格证书考试制度改革”为契机,切实建立教师退出机制。第四,采用“基本编+机动编”的方式来配置教师,建立以课程设置、学生数量的年级和班级分布为基本参数的教师编制标准,科学核定基本编;保证每位农村教师能有充足的培训时间,依据轮训周期和轮训时间合理设置机动编。第五,通过培训和激励引导退休教师、教辅人员发挥教学作用,合理安置、清退不合格的在编教师。

(作者系北京师范大学中国教育与社会发展研究院教授)