宅基地“三权分置” 改革破冰起航

国务院参事、中国农业大学教授 何秀荣

李克强总理在《政府工作报告》讲到2018年的“全面深化农村改革”时指出“探索宅基地所有权、资格权、使用权分置改革”，这意味着农村宅基地“三权分置”改革将破冰起航。

农村土地制度改革是深化农村改革中最关键、最棘手的内容，因为农村土地制度改革涉及面广、情况复杂，其中既有农民集体内部的关系问题、也有城乡关系问题，既涉及到农民权益、又涉及到粮食安全等重大问题，牵一发而动全身。

当前农村土地问题主要指农地、宅基地和经营性集体建设用地这“三块地”的问题。其中农地的焦点问题在两方面，一是农业经营方面提高土地利用效率和提高土地规模经营收入，另一是在城乡关系方面突出表现为土地征用及其补偿标准过低问题；经营性集体建设用地的焦点问题是“同地、同价、同权”的平等入市问题；宅基地的主要焦点是如何盘活闲置房屋资产的问题。以往的农村土地制度改革主要聚焦在农民的承包地上，经营性集体建设用地改革也已经起步探索“同地、同价、同权”的平等入市问题，只有农村宅基地改革一直没有真正起步。

目前全国农民工总量已达到2．87亿人，有17．8％的进城农民工已经在城市购房；全国有外出农民工1．72亿人，其中相当多的外出农民工常年不回乡；此外，还有一些老年农民的在外子女为父母在家乡购置了城镇住房。因此，这些农民家庭的乡村住宅一直闲置甚至已经开始破败。中科院2013年一个报告测算，全国废弃宅基地达到1．14亿亩，虽然不知道这一数据的准确性有多大，但农村有很多空心屋闲置在那里没有得到利用却是不争的事实，并且这个数量一定还不小，否则也不会各地都在说这个事，也不会拿到改革议程上来。

盘活闲置宅基地资产问题，从资源要素角度看，是一个要素合理配置和利用效率问题。现行制度只允许宅基地在农民集体组织内部流转，不能向城市居民流转，事实上农民集体组织内部流转的空间是极其有限的。因此，一方面乡村出现宅基地资产（农房）闲置，另一方面不能实现城市居民对乡村资产（农屋）的需求，这在资源配置和利用上是非常不合理的，农民利益也因此受到制度性损失，这就需要在体制机制和政策体系上作出改革，这次的《政府工作报告》和今年的中央“一号”文件都准确抓住了这一改革事项，着手落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、适度放活宅基地使用权。

在宅基地“三权分置”改革的具体探索中十分需要准确把握现阶段的改革目标，现阶段这一改革是为了让宅基地使用权活跃起来，让闲置宅基地（闲置农房）能够得到有效利用，改革的实质目的是“用”。因此，这场改革需要预防的是异化为社会资本到乡村中“买房”进行资本炒作，从而将城市的“炒房”扩散到乡村，这场改革更不能变成获取农村宅基地去建设别墅大院和私人会馆。

从长远看，宅基地改革还得与中国的城市化、农业现代化联系起来。就中国发展的大趋势而言，城市化还将继续，乡村振兴战略是在城市化进程的同时保持乡村发展与活力，但城市化的真正实现必须是相当数量的农民变市民，而不是“青出老返”这一进城又回乡的路径和结局。中国农民目前不能斩断“青出老返”这一路径的原因有很多，但其中的重要原因之一是现行土地制度下农民不能出清其拥有的资产，主要是农地和宅基地及房产，（部分发达地区还有其他集体经济财产中的份额，但这些财产通过集体经济财产的股份制改革逐渐得到了“产权实化”和利益落实）。因此，在宅基地“三权分置”改革破冰起航之际，需要将改革的当前目标与长期目标统筹考虑。