亟待抓住“十三五”难得机遇期构建养老服务体系

国务院参事、中国人口与发展研究中心原主任 马力

2018年的政府工作报告，充分体现十九大的精神，对惠民生方面着墨更多，对就业、扶贫、收入、教育、医疗、住房、社保等人民群众关心的问题都有具体的要求和安排。这体现了社会主要矛盾变化后政府工作重心的调整，不断满足人民群众对美好生活的需求将是本届政府的关切焦点。

我国养老体制面临养老服务及保障两大难题，60岁以上人口将出现“十三五”末达2．43亿后以年均800－1000万速度爆发式增长态势，“十四五”末将骤升至3亿，亟待构建服务全覆盖、各方积极参与、群众普遍认可的养老服务体系。

一、 明确社区养老为基本公共服务的重要内容。调查显示，近95％的老人更愿意在家养老。要实现以家庭养老为主，必须建立社区养老机构，为家庭老人提供日常服务，白天社区提供日托和上门服务，晚上老人回到家庭由子女陪伴，建立“互联网＋”居家和社区智能养老服务模式，形成社区和家庭联动的养老机制。

社区养老属于基本公共范畴，属于政府职责，通过中央资金引导，地方给予资金投入和政策创新，充分发挥政府在居家和社区养老服务中的主导作用。一方面，加快社区村养老服务设施及老年人活动场所建设。纳入财政和土地及社区村配套设施建设规划，按划拨方式供应土地，同时，整合闲置资源，城市通过购置、置换、租赁等，农村依托敬老院、卫生室等完善养老服务设施；另一方面，社区村养老服务机构作为公益性、非盈利组织，需引入社会资本，采取公建民营、购买服务、PPP模式、基金投资等方式，将产权归政府所有的养老服务设施委托社会组织、企业等运营，政府投资兴办的敬老院、养老院等机构开展延伸服务，通过提供住房及运营补贴给予扶持，以保证每个家庭老人都能享受得起最基本的公共服务。

二、 机构养老重点发展失能半失能及高龄老人养老机构。与社区养老的基础性相比，机构养老设施及服务更加专业，价格也更高些。目前我国失能半失能老人3700万、高龄老人2400万，而家庭平均仅为3人，使传统家庭养老模式难以为继，这6000万老人急需进行专业护理。因此，亟待大力发展政府提供扶持和补贴的接收失能半失能、高龄老人的养老机构。

今年政府工作报告提到放开养老服务市场。政府在切实履行好基本公共服务职责的同时，把非基本公共服务更多地交给市场，通过搭建平台、购买服务、公办民营、民办公助、股权合作等方式，实施准入、金融、财税、土地等优惠政策，打造品牌、连锁、规模化的龙头组织和企业，使社会力量成为提供机构养老服务的主体。

针对备受关注的高价养老、养老“房地产化”等问题，政府需加强监管，坚持营利和非营利分类管理，确保养老补贴和优惠真正用于社区及非营利机构，真正惠及普通及广大百姓。

三、 养老服务体系建设关键是建立长期护理保障制度。养老服务体系建设的关键是解决失能半失能、高龄老人高额护理费用问题，“十三五”迫切需要建立长期照料保险制度。建立40岁以上人员法定缴费政策，护理等级发放制度，大大减轻财政、家庭负担和养老服务机构成本，真正使老年人获得保障，有力调动社会参与积极性，是切实推动养老服务体系快速发展的治本之策。

同时，调整社保五大制度为养老、健康、长期护理保险三大制度。将医疗、生育、工伤保险合并为健康保险，失业保险与最低生活保障合并，回归救助性质，最大程度降低个人、企业缴费和财政支付费用。

四、 创新“医养结合”新思路新模式。改变“医养结合”就是将养老院建在医院旁的认识。医院以看急症、疑难杂症为主，而老年人普遍患慢性、常见病，医院更不可能提供专业护理。因此，真正实现“医养结合”，一方面亟待建立适合老年人需求的社区医院、中医医院、康复中心、临终关怀等系列老年医院，使老人接受医院诊治、康复训练后，回到社区疗养；另一方面整合社区医疗和养老资源，让老年人居家或在社区就能得到日常监护、保健、诊治、康复、护理等方便、快捷、适宜的医疗卫生服务。

五、 超常规加大培养养老服务人力资源。人力资源严重匮乏是养老服务体系建设中不可逾越的又一重大难题。目前我国护理从业人员22万，有资质的仅2万，与1000万的需求相差甚远，老年医院、养老服务等亟待培养老年病主治医师、家庭医生、护士、护理员等专业人员和家政等服务组织、人员。因此，亟待建立养老服务技能人才紧急培养计划，提高投入效率，除补上全科医生短板和解决大学生就业结合，加大住院医师、在职转岗培训，实行医师区域、电子注册制外，必须更加注重农村的职业教育及农民工、4050人员培训，快速扩大养老服务专业队伍。